Становление и развитие государственных органов сопровождалось созданием институтов управления культурой и развитием администрирования.
Вопросами культуры на местах непосредственно занимались земские учреждения - губернские, городские, уездные управы, а также общественные организации и частные лица.
Учреждения культуры на местах пользовались полной самостоятельностью, в том числе и в изыскании финансовых средств, но, однако, центральные ведомства утверждали уставы учреждений культуры, а в ходе их последующей деятельности осуществляли над нмми цензурный контроль.
Таким образом, содержание деятельности уже первых учреждений культуры в России подпадало под государственный контроль, государство проводило через них свою культурную политику.
Хотя заботы об устройстве, благосостоянии и развитии местных учреждений культуры и различных обществ лежали целиком на них самих, осуществление их права на самоуправление сочеталось с обязанностью отчитываться перед государственными органами.
Таким образом, культурная политика государства в XIX — начале XX веков была достаточно определенной и целенаправленной. Несмотря на жесткую регламентацию деятельности государственных и общественных учреждений культуры, общественных движений и творческих союзов в стране были сформированы основные типы учреждений культуры, понятия культурной и творческой деятельности, получившие развитие в XX веке.